編者按：該文是北仲王紅松秘書長在“多元糾紛解決機(jī)制國際研討會(huì)”上的發(fā)言稿。其主要內(nèi)容經(jīng)編輯刊發(fā)于2008年11月18日的《人民法院報(bào)》，題為“多元糾紛解決機(jī)制中的仲裁與調(diào)解”。
各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者：下午好！
“如何構(gòu)建完備的多元糾紛解決機(jī)制”這個(gè)題目，偏重于如何解決問題。從這個(gè)意義上，我想從制度的層面談一些影響多元糾紛解決機(jī)制發(fā)展的實(shí)際問題，以及解決這些問題的想法和建議。因?yàn)槲沂菑氖轮俨霉ぷ鞯模磫栴}的角度偏重于仲裁，不足之處歡迎各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者批評指正。
一、關(guān)于仲裁存在的問題和建議
據(jù)國務(wù)院法制辦提供的數(shù)據(jù)，到2007年底，全國有仲裁機(jī)構(gòu)200余家，全國仲裁機(jī)構(gòu)13年共受理仲裁案件21.8萬件，標(biāo)的3447億元。其中，2007年受理案件為6萬余件，標(biāo)的753億元，這個(gè)數(shù)字與全國法院系統(tǒng)受理的經(jīng)濟(jì)案件數(shù)相比微不足道，也低于仲裁法實(shí)施前工商行政管理部門所屬經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)受理的案件數(shù)量。1993年當(dāng)年全國工商系統(tǒng)仲裁委員會(huì)受理合同糾紛12.4萬件1。當(dāng)然，受理案件數(shù)量多少，不是衡量制度好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。而且，仲裁法立法目的是徹底變革舊的行政仲裁制度，將行政仲裁改為民間仲裁，保障仲裁獨(dú)立和公正，使我國仲裁制度與國際現(xiàn)代商事仲裁制度接軌并同步發(fā)展。但是，仲裁法確立的新的仲裁制度，是個(gè)好制度，符合國情和實(shí)際，應(yīng)該具有強(qiáng)大生命力。以北京地區(qū)為例，原北京市工商局所屬19家經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)自1983年成立至1994年11年間，共受理仲裁案件7000余件，其中1994年一年受案件1404件，爭議金額6億元。而北京仲裁委員會(huì)一家仲裁機(jī)構(gòu)1995年9月28日成立至2006年底11年間，受理案件10167件，其中，2006年受理案件2463件，標(biāo)的104億。其案件數(shù)和爭議金額遠(yuǎn)超出19家經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)總和。而且，這些績效是在不依靠行政權(quán)力，不占用國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)條件下取得的。北仲1999年就實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理，截止現(xiàn)在其納稅額6800萬是當(dāng)初財(cái)政對其的資助的15.8倍。但是，現(xiàn)在全國仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展很不平衡，相當(dāng)一部分仲裁機(jī)構(gòu)案源不足，離開財(cái)政支持無法生存。其主要原因：一是，仲裁機(jī)構(gòu)法人定位不夠明確，相關(guān)政策措施不配套甚至與《仲裁法》規(guī)定相抵觸，如2003年國務(wù)院幾部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央部門和行政事業(yè)單位收入收支兩條線管理的通知》，將仲裁界定為“強(qiáng)制實(shí)施”的具有“壟斷性質(zhì)”的“政府職能”，對仲裁收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，不僅違反了仲裁法“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與仲裁機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系”的規(guī)定，而且，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)管理體制僵化，缺乏生機(jī)與活力；二是，“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位”，行政權(quán)缺乏制約。一些行政部門在仲裁機(jī)構(gòu)成立后，不是依法放權(quán)與仲裁機(jī)構(gòu)脫鉤，而是把著權(quán)力不放，將仲裁機(jī)構(gòu)作為自己的附屬，行政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)兼職、干預(yù)機(jī)構(gòu)工作、侵占機(jī)構(gòu)利益，挫傷了仲裁機(jī)構(gòu)工作人員積極性，損害了仲裁的獨(dú)立與公正。三是，一些地方盲目組建仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁機(jī)構(gòu)成立后陷入人才匱乏，管理不善，案源不足、難以為繼的困境，這些仲裁機(jī)構(gòu)存在著進(jìn)入行政序列的強(qiáng)烈愿望，有的已被定性為行政性事業(yè)單位，實(shí)行參照公務(wù)員管理。隨著體制改革的深入，這些仲裁機(jī)構(gòu)將來的去向及人員安置又成為改革必須面對并慎重解決的難題，增加了改革成本。四是，仲裁法關(guān)于仲裁程序規(guī)定吸收了訴訟的一些做法，如仲裁法第四十五條證據(jù)應(yīng)當(dāng)在開庭時(shí)出示，第四十七條“辯論終結(jié)時(shí)，首席仲裁員或者獨(dú)任仲裁員應(yīng)當(dāng)征詢當(dāng)事人的最后意見”等，未能充分體現(xiàn)仲裁程序靈活、便捷的特點(diǎn)。實(shí)踐中，一些法官對此理解過于機(jī)械，以致將法院訴訟程序中的習(xí)慣做法，也作為判定仲裁裁決是否違反“法定程序”標(biāo)準(zhǔn)，從而撤銷仲裁裁決。盡管這些案例是個(gè)別，但對仲裁員產(chǎn)生了負(fù)面的心理暗示，影響了仲裁員的審理行為，造成仲裁員過于謹(jǐn)小慎微，助長仲裁中的訴訟化傾向，損害仲裁機(jī)制功能的發(fā)揮。另外，關(guān)于不予執(zhí)行仲裁裁決的司法監(jiān)督制度，主要沿襲行政仲裁體制下對行政仲裁裁決進(jìn)行司法審查的做法，已不適應(yīng)當(dāng)前的形勢。五是，一些仲裁機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)及與仲裁相關(guān)行政部門領(lǐng)導(dǎo)缺乏現(xiàn)代商事仲裁理念，官本位思想嚴(yán)重，習(xí)慣用行政思維、行政理念和習(xí)慣做法推行仲裁工作，不僅使仲裁機(jī)構(gòu)工作帶有較強(qiáng)的行政色彩，而且，仲裁界在一些基本原則、常識性問題上，認(rèn)識混亂，缺乏共識，涉及仲裁機(jī)構(gòu)體制改革具體問題的探論，也會(huì)引起諸如“仲裁機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)私有化”，“走什么路、舉什么旗”等意識形態(tài)爭論，增加了改革的阻力。解決這些問題的唯一途徑，就是按照仲裁法規(guī)定的仲裁機(jī)構(gòu)民間性原則，按照中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）中“深化行政管理體制改革”，堅(jiān)定不移，扎扎實(shí)實(shí)，盡快推進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)體制改革。具體是：
（一）根據(jù)《意見》“政事分開、政府與市場中介組織分開”的原則，理順行政機(jī)關(guān)與仲裁機(jī)構(gòu)的關(guān)系，清理行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中兼職問題，糾正制止行政部門侵占仲裁機(jī)構(gòu)利益、干預(yù)仲裁機(jī)構(gòu)工作問題， 保證仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。
（二）根據(jù)仲裁法規(guī)定、《意見》關(guān)于事業(yè)單位分類改革的思路，編制管理部門制定的具體政策，進(jìn)一步明確仲裁機(jī)構(gòu)法人類型，應(yīng)將其定性為“具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位”，改變“用管理黨政機(jī)關(guān)工作人員的辦法”管理仲裁機(jī)構(gòu)的做法，擴(kuò)大仲裁機(jī)構(gòu)自主權(quán)，建立健全仲裁機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)力制衡和利益均衡機(jī)制。行政機(jī)關(guān)對仲裁機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，要貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004）的精神，即“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決”，精神提高監(jiān)督的法治化水平，為仲裁機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
（三）盡快改變仲裁收費(fèi)“收支兩條線”財(cái)務(wù)管理方式，保證仲裁機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的自主性和仲裁工作的獨(dú)立性。仲裁機(jī)構(gòu)也應(yīng)按照1995年8月1日國務(wù)院辦公廳《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》（國辦發(fā)【1995】44號文）中 “仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步做到自收自支”規(guī)定，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理，擺脫對財(cái)政的依賴。今后，政府對仲裁機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助，應(yīng)從撥人頭費(fèi)向購買服務(wù)方式轉(zhuǎn)化。促進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)提高績效，“從制度上”發(fā)揮市場在仲裁領(lǐng)域中的資源配置作用，通過市場競爭，優(yōu)勝劣汰，提高仲裁行業(yè)的整體水平。
（四）仲裁機(jī)構(gòu)改革到位，仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)徹底脫鉤后，可逐步放開市場準(zhǔn)入，允許部分行業(yè)協(xié)會(huì)，商會(huì)團(tuán)體根據(jù)需要和可能組建仲裁機(jī)構(gòu)，滿足社會(huì)對仲裁多樣化需求。
（五）進(jìn)一步完善仲裁裁決的司法監(jiān)督制度
1．建議仲裁法修改時(shí)，應(yīng)考慮修改不符合仲裁程序特點(diǎn)的規(guī)定。最高法院在適當(dāng)時(shí)候，也可根據(jù)實(shí)際，將“違反法定程序”審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，防止司法審查中法官以訴訟程序或法院習(xí)慣做法作為審查仲裁程序的標(biāo)準(zhǔn)的問題。
2．仲裁裁決的司法審查，應(yīng)該是仲裁裁決撤銷標(biāo)準(zhǔn)與不予執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)盡量一致，對國內(nèi)仲裁裁決與對涉外仲裁裁決的司法審查標(biāo)準(zhǔn)盡量統(tǒng)一。既對國內(nèi)仲裁裁決的司法審查，也要減少或取消實(shí)體審查內(nèi)容。當(dāng)然，有人會(huì)認(rèn)為，為了解決仲裁裁決不公正的問題，需要保留法官對仲裁裁決實(shí)體審查的權(quán)力。實(shí)踐中，有的法官將監(jiān)督重點(diǎn)放在仲裁裁決是否公平合理方面，以實(shí)體處理是否正確作為是否撤銷裁決的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而，出現(xiàn)一些對仲裁法第五十八條進(jìn)行擴(kuò)大性解釋，或者，認(rèn)為仲裁裁決實(shí)體有問題就找程序上的瑕疵予以撤銷現(xiàn)象。這種觀點(diǎn)和做法是很值得商榷的。
首先，實(shí)體公正不像程序公正有相對客觀、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不同的人對同一案件的實(shí)體公正問題有不同的理解和處理方案。法官審查當(dāng)事人撤銷仲裁裁決申請時(shí)，主要聽一方當(dāng)事人的陳述，看一方當(dāng)事人提供的材料，不是由當(dāng)事人雙方就案件是非曲直進(jìn)行舉證、質(zhì)證，按照直接言詞原則，進(jìn)行開庭審理。以這種方式得出的案件實(shí)體性的判斷也可能存在實(shí)體不公的問題。而且，這種實(shí)體判斷不可能在裁定書上寫明，卻又導(dǎo)致撤銷仲裁裁決的后果。即便當(dāng)事人對此有意見，也無從答辯并獲得相應(yīng)的救濟(jì)。因此，這種變相實(shí)體審查可能導(dǎo)致程序和實(shí)體上的雙重不公。
其次，強(qiáng)調(diào)法院對仲裁裁決進(jìn)行程序?qū)彶椋⒉灰馕吨俨脝T、仲裁機(jī)構(gòu)的枉法徇私可以不受制約。仲裁與訴訟一個(gè)重要區(qū)別是當(dāng)事人對仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員的選擇權(quán)。如果仲裁不公，仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員很容易被淘汰出局，這是仲裁與訴訟不同的市場制約機(jī)制，深化仲裁機(jī)構(gòu)體制改革，就是要強(qiáng)化這種機(jī)制對仲裁機(jī)構(gòu)制約作用。法院對仲裁裁決的司法監(jiān)督作用是有限度的，不可能解決仲裁裁決的所有問題。法院的監(jiān)督與市場的監(jiān)督應(yīng)保持一種平衡，有一個(gè)合理尺度。實(shí)際上，法院對仲裁實(shí)體審查介入越多，自己卷入爭議的風(fēng)險(xiǎn)越大，責(zé)任越重，加上這種監(jiān)督程序本身也有一定缺陷，有待完善，弄不好，想解決的問題沒有解決，又增加了許多新的問題，違背了設(shè)立仲裁機(jī)制的初衷。也與仲裁法五十八條規(guī)定不符。
2006年8月23日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國仲裁法〉若干問題的解釋》體現(xiàn)了支持仲裁發(fā)展的理念，對解決仲裁法執(zhí)法中的問題產(chǎn)生了很大的推動(dòng)作用，受到仲裁界的普遍贊揚(yáng)。我們希望，隨著實(shí)踐的發(fā)展，最高法院能夠繼續(xù)針對新情況，新問題，做出相應(yīng)的司法解釋，北仲也愿意在仲裁司法監(jiān)督問題調(diào)研方面提供相應(yīng)的協(xié)助和支持。
（六）加強(qiáng)仲裁法的宣傳工作，尤其是加強(qiáng)對相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的仲裁法培訓(xùn)工作，宣傳現(xiàn)代仲裁理念。建議全國人大常委會(huì)相關(guān)部門能夠組織仲裁法執(zhí)法檢查，對于仲裁法執(zhí)法效果進(jìn)行客觀評估，人大常委會(huì)參與仲裁法立法的同志能夠撰寫文章，宣傳仲裁法的立法背景基本原則，正本清源，糾正錯(cuò)誤的思想和觀點(diǎn)。
二、大力開展調(diào)解工作
為了鼓勵(lì)社會(huì)各界力量開展調(diào)解工作，建議解決好兩個(gè)問題:
（一）解決通過調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的法律效力問題。2002年《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》規(guī)定“在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議”，“凡調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的，不違反國家法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害國家、集體、第三人及社會(huì)公共利益，不具有無效、可撤銷或者變更法定事由的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，并以此作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，法院的裁判維護(hù)調(diào)解協(xié)議的法律效力。”這對人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。建議最高人民法院能夠通過司法解釋，賦予通過其他組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以上述法律效力，以便動(dòng)員社會(huì)各方力量進(jìn)行調(diào)解工作，化解矛盾，鼓勵(lì)友善、信賴與合作，促進(jìn)和諧發(fā)展。對國家來說，這只是一項(xiàng)政策投入，不需要增加財(cái)政開支和其他社會(huì)成本，何樂不為？
（二）解決調(diào)解人員、調(diào)解機(jī)構(gòu)的利益問題。只要不是憑借行政權(quán)力調(diào)解，或者是政府出資設(shè)置的專家調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)允許從事民商事調(diào)解工作的調(diào)解員、調(diào)解機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用，國家對調(diào)解收費(fèi)實(shí)行減稅、免稅優(yōu)惠政策。因?yàn)椋{(diào)解與仲裁一樣都是憑借從業(yè)人員個(gè)人信譽(yù)、專業(yè)素質(zhì)和能力提供的一種專業(yè)服務(wù)。調(diào)解事業(yè)發(fā)展的好壞取決于調(diào)解人才的數(shù)量和質(zhì)量。與訴訟、仲裁相比，調(diào)解更倚重調(diào)解員的個(gè)人魅力、專業(yè)素質(zhì)、調(diào)解的技巧和能力。解決調(diào)解員、調(diào)解機(jī)構(gòu)利益問題的有利之處是：首先，這是對調(diào)解勞動(dòng)的承認(rèn)和尊重，既然我們可以承認(rèn)尊重科技人員、律師的勞動(dòng)價(jià)值，為什么不能承認(rèn)尊重調(diào)解員的勞動(dòng)價(jià)值。其次，有利于吸引更多優(yōu)秀人才從事調(diào)解工作，這是利用市場的手段，通過市場競爭機(jī)制，促進(jìn)調(diào)解員、仲裁機(jī)構(gòu)注重信譽(yù)，提高調(diào)解工作的公正性、專業(yè)性。其三，可以形成一種鼓勵(lì)調(diào)解員學(xué)習(xí)提高的良性機(jī)制。有回報(bào)預(yù)期就會(huì)激勵(lì)學(xué)習(xí)投入，就可以促使調(diào)解員不斷學(xué)習(xí)，知識更新，提高調(diào)解技巧和能力，滿足社會(huì)調(diào)解需求。從而也帶動(dòng)調(diào)解培訓(xùn)、教育的發(fā)展。其四，這可逐步形成以調(diào)解為業(yè)的職業(yè)群體，不僅能滿足商事調(diào)解的需要，也會(huì)成為推動(dòng)調(diào)解事業(yè)發(fā)展的重要力量。美國近些年調(diào)解事業(yè)非常發(fā)達(dá)，這與他們擁有大批的合格的調(diào)解人才有關(guān)，美國有一、兩萬有相應(yīng)資歷、經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員，其調(diào)解的發(fā)展甚至有超過仲裁的勢頭。這樣做會(huì)不會(huì)增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)？我想我們應(yīng)該相信當(dāng)事人的判斷力，調(diào)解是自愿，當(dāng)事人肯付費(fèi)調(diào)解，是因?yàn)樗麄兿嘈胚x擇這種解決爭議方式比選擇其他方式更為經(jīng)濟(jì)有效。否則，當(dāng)事人不會(huì)掏錢購買調(diào)解服務(wù)。對調(diào)解員、調(diào)解機(jī)構(gòu)來說，必須能通過調(diào)解幫助當(dāng)事人解決問題，否則，即便有收費(fèi)權(quán)利也未必能夠收到錢。
（三）大力開展多元化爭議解決機(jī)制的教育培訓(xùn)工作
1．建議我國高校法學(xué)院的課程設(shè)置，增設(shè)訴訟以外替代性爭議解決的教學(xué)內(nèi)容。目前，高校在仲裁、調(diào)解方面的教學(xué)內(nèi)容較少，而且，教學(xué)內(nèi)容主要是理論知識的介紹，缺乏實(shí)踐性、操作性的經(jīng)驗(yàn)、技能方面的訓(xùn)練，教學(xué)與實(shí)踐脫節(jié)。與之相比，美國高校法學(xué)院這方面教學(xué)十分發(fā)達(dá)，不僅多數(shù)高等院校法學(xué)院都設(shè)有包括訴訟、仲裁、調(diào)解及其他爭議方式的爭議解決專業(yè)課程（每年社會(huì)上對這種專業(yè)教學(xué)情況進(jìn)行評比，促進(jìn)這方面教學(xué)發(fā)展），并且，注重教學(xué)內(nèi)容的實(shí)踐性操作性，既適合在校生，也適合那些來自行政機(jī)關(guān)、法院、企業(yè)、非政府組織的工作人員。學(xué)生在上學(xué)期間就到法院或仲裁、調(diào)解組織實(shí)習(xí)或當(dāng)義工，運(yùn)用學(xué)到的知識技巧進(jìn)行調(diào)解，積累經(jīng)驗(yàn)。這一方面提高了院校學(xué)生的就業(yè)能力，一方面又為爭議解決機(jī)構(gòu)提供了人才支持。希望教育行政主管部門、高等院校能夠有這方面的前瞻性考慮，通過引進(jìn)、合作方式，盡快開展這方面的教育培訓(xùn)工作。
2．動(dòng)員法院、仲裁機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會(huì)、高等院校、行業(yè)學(xué)會(huì)，開展調(diào)解員培訓(xùn)工作。
3．加強(qiáng)與國外調(diào)解機(jī)構(gòu)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，引進(jìn)調(diào)解知識、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。北仲制定了獨(dú)立的調(diào)解規(guī)則，該規(guī)則于今年4月1日生效，目前已受理幾起調(diào)解案件。為了提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)和能力，今年3月我們與美國派普丹大學(xué)法學(xué)院斯特勞斯?fàn)幾h解決中心合作培訓(xùn)了一期調(diào)解員，效果非常好。我們計(jì)劃12月再次進(jìn)行合作培訓(xùn)。
總之，我們希望社會(huì)各方能關(guān)注支持多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，北仲也愿意在這方面擔(dān)當(dāng)我們的社會(huì)責(zé)任，盡我們的一份力量。
各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者：下午好！
“如何構(gòu)建完備的多元糾紛解決機(jī)制”這個(gè)題目，偏重于如何解決問題。從這個(gè)意義上，我想從制度的層面談一些影響多元糾紛解決機(jī)制發(fā)展的實(shí)際問題，以及解決這些問題的想法和建議。因?yàn)槲沂菑氖轮俨霉ぷ鞯模磫栴}的角度偏重于仲裁，不足之處歡迎各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者批評指正。
一、關(guān)于仲裁存在的問題和建議
據(jù)國務(wù)院法制辦提供的數(shù)據(jù)，到2007年底，全國有仲裁機(jī)構(gòu)200余家，全國仲裁機(jī)構(gòu)13年共受理仲裁案件21.8萬件，標(biāo)的3447億元。其中，2007年受理案件為6萬余件，標(biāo)的753億元，這個(gè)數(shù)字與全國法院系統(tǒng)受理的經(jīng)濟(jì)案件數(shù)相比微不足道，也低于仲裁法實(shí)施前工商行政管理部門所屬經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)受理的案件數(shù)量。1993年當(dāng)年全國工商系統(tǒng)仲裁委員會(huì)受理合同糾紛12.4萬件1。當(dāng)然，受理案件數(shù)量多少，不是衡量制度好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。而且，仲裁法立法目的是徹底變革舊的行政仲裁制度，將行政仲裁改為民間仲裁，保障仲裁獨(dú)立和公正，使我國仲裁制度與國際現(xiàn)代商事仲裁制度接軌并同步發(fā)展。但是，仲裁法確立的新的仲裁制度，是個(gè)好制度，符合國情和實(shí)際，應(yīng)該具有強(qiáng)大生命力。以北京地區(qū)為例，原北京市工商局所屬19家經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)自1983年成立至1994年11年間，共受理仲裁案件7000余件，其中1994年一年受案件1404件，爭議金額6億元。而北京仲裁委員會(huì)一家仲裁機(jī)構(gòu)1995年9月28日成立至2006年底11年間，受理案件10167件，其中，2006年受理案件2463件，標(biāo)的104億。其案件數(shù)和爭議金額遠(yuǎn)超出19家經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)總和。而且，這些績效是在不依靠行政權(quán)力，不占用國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)條件下取得的。北仲1999年就實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理，截止現(xiàn)在其納稅額6800萬是當(dāng)初財(cái)政對其的資助的15.8倍。但是，現(xiàn)在全國仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)展很不平衡，相當(dāng)一部分仲裁機(jī)構(gòu)案源不足，離開財(cái)政支持無法生存。其主要原因：一是，仲裁機(jī)構(gòu)法人定位不夠明確，相關(guān)政策措施不配套甚至與《仲裁法》規(guī)定相抵觸，如2003年國務(wù)院幾部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中央部門和行政事業(yè)單位收入收支兩條線管理的通知》，將仲裁界定為“強(qiáng)制實(shí)施”的具有“壟斷性質(zhì)”的“政府職能”，對仲裁收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，不僅違反了仲裁法“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與仲裁機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系”的規(guī)定，而且，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)管理體制僵化，缺乏生機(jī)與活力；二是，“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位”，行政權(quán)缺乏制約。一些行政部門在仲裁機(jī)構(gòu)成立后，不是依法放權(quán)與仲裁機(jī)構(gòu)脫鉤，而是把著權(quán)力不放，將仲裁機(jī)構(gòu)作為自己的附屬，行政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)兼職、干預(yù)機(jī)構(gòu)工作、侵占機(jī)構(gòu)利益，挫傷了仲裁機(jī)構(gòu)工作人員積極性，損害了仲裁的獨(dú)立與公正。三是，一些地方盲目組建仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁機(jī)構(gòu)成立后陷入人才匱乏，管理不善，案源不足、難以為繼的困境，這些仲裁機(jī)構(gòu)存在著進(jìn)入行政序列的強(qiáng)烈愿望，有的已被定性為行政性事業(yè)單位，實(shí)行參照公務(wù)員管理。隨著體制改革的深入，這些仲裁機(jī)構(gòu)將來的去向及人員安置又成為改革必須面對并慎重解決的難題，增加了改革成本。四是，仲裁法關(guān)于仲裁程序規(guī)定吸收了訴訟的一些做法，如仲裁法第四十五條證據(jù)應(yīng)當(dāng)在開庭時(shí)出示，第四十七條“辯論終結(jié)時(shí)，首席仲裁員或者獨(dú)任仲裁員應(yīng)當(dāng)征詢當(dāng)事人的最后意見”等，未能充分體現(xiàn)仲裁程序靈活、便捷的特點(diǎn)。實(shí)踐中，一些法官對此理解過于機(jī)械，以致將法院訴訟程序中的習(xí)慣做法，也作為判定仲裁裁決是否違反“法定程序”標(biāo)準(zhǔn)，從而撤銷仲裁裁決。盡管這些案例是個(gè)別，但對仲裁員產(chǎn)生了負(fù)面的心理暗示，影響了仲裁員的審理行為，造成仲裁員過于謹(jǐn)小慎微，助長仲裁中的訴訟化傾向，損害仲裁機(jī)制功能的發(fā)揮。另外，關(guān)于不予執(zhí)行仲裁裁決的司法監(jiān)督制度，主要沿襲行政仲裁體制下對行政仲裁裁決進(jìn)行司法審查的做法，已不適應(yīng)當(dāng)前的形勢。五是，一些仲裁機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)及與仲裁相關(guān)行政部門領(lǐng)導(dǎo)缺乏現(xiàn)代商事仲裁理念，官本位思想嚴(yán)重，習(xí)慣用行政思維、行政理念和習(xí)慣做法推行仲裁工作，不僅使仲裁機(jī)構(gòu)工作帶有較強(qiáng)的行政色彩，而且，仲裁界在一些基本原則、常識性問題上，認(rèn)識混亂，缺乏共識，涉及仲裁機(jī)構(gòu)體制改革具體問題的探論，也會(huì)引起諸如“仲裁機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)私有化”，“走什么路、舉什么旗”等意識形態(tài)爭論，增加了改革的阻力。解決這些問題的唯一途徑，就是按照仲裁法規(guī)定的仲裁機(jī)構(gòu)民間性原則，按照中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）中“深化行政管理體制改革”，堅(jiān)定不移，扎扎實(shí)實(shí)，盡快推進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)體制改革。具體是：
（一）根據(jù)《意見》“政事分開、政府與市場中介組織分開”的原則，理順行政機(jī)關(guān)與仲裁機(jī)構(gòu)的關(guān)系，清理行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中兼職問題，糾正制止行政部門侵占仲裁機(jī)構(gòu)利益、干預(yù)仲裁機(jī)構(gòu)工作問題， 保證仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。
（二）根據(jù)仲裁法規(guī)定、《意見》關(guān)于事業(yè)單位分類改革的思路，編制管理部門制定的具體政策，進(jìn)一步明確仲裁機(jī)構(gòu)法人類型，應(yīng)將其定性為“具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位”，改變“用管理黨政機(jī)關(guān)工作人員的辦法”管理仲裁機(jī)構(gòu)的做法，擴(kuò)大仲裁機(jī)構(gòu)自主權(quán)，建立健全仲裁機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)力制衡和利益均衡機(jī)制。行政機(jī)關(guān)對仲裁機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，要貫徹落實(shí)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004）的精神，即“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決”，精神提高監(jiān)督的法治化水平，為仲裁機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
（三）盡快改變仲裁收費(fèi)“收支兩條線”財(cái)務(wù)管理方式，保證仲裁機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理的自主性和仲裁工作的獨(dú)立性。仲裁機(jī)構(gòu)也應(yīng)按照1995年8月1日國務(wù)院辦公廳《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》（國辦發(fā)【1995】44號文）中 “仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步做到自收自支”規(guī)定，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理，擺脫對財(cái)政的依賴。今后，政府對仲裁機(jī)構(gòu)的財(cái)政資助，應(yīng)從撥人頭費(fèi)向購買服務(wù)方式轉(zhuǎn)化。促進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)提高績效，“從制度上”發(fā)揮市場在仲裁領(lǐng)域中的資源配置作用，通過市場競爭，優(yōu)勝劣汰，提高仲裁行業(yè)的整體水平。
（四）仲裁機(jī)構(gòu)改革到位，仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)徹底脫鉤后，可逐步放開市場準(zhǔn)入，允許部分行業(yè)協(xié)會(huì)，商會(huì)團(tuán)體根據(jù)需要和可能組建仲裁機(jī)構(gòu)，滿足社會(huì)對仲裁多樣化需求。
（五）進(jìn)一步完善仲裁裁決的司法監(jiān)督制度
1．建議仲裁法修改時(shí)，應(yīng)考慮修改不符合仲裁程序特點(diǎn)的規(guī)定。最高法院在適當(dāng)時(shí)候，也可根據(jù)實(shí)際，將“違反法定程序”審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，防止司法審查中法官以訴訟程序或法院習(xí)慣做法作為審查仲裁程序的標(biāo)準(zhǔn)的問題。
2．仲裁裁決的司法審查，應(yīng)該是仲裁裁決撤銷標(biāo)準(zhǔn)與不予執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)盡量一致，對國內(nèi)仲裁裁決與對涉外仲裁裁決的司法審查標(biāo)準(zhǔn)盡量統(tǒng)一。既對國內(nèi)仲裁裁決的司法審查，也要減少或取消實(shí)體審查內(nèi)容。當(dāng)然，有人會(huì)認(rèn)為，為了解決仲裁裁決不公正的問題，需要保留法官對仲裁裁決實(shí)體審查的權(quán)力。實(shí)踐中，有的法官將監(jiān)督重點(diǎn)放在仲裁裁決是否公平合理方面，以實(shí)體處理是否正確作為是否撤銷裁決的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而，出現(xiàn)一些對仲裁法第五十八條進(jìn)行擴(kuò)大性解釋，或者，認(rèn)為仲裁裁決實(shí)體有問題就找程序上的瑕疵予以撤銷現(xiàn)象。這種觀點(diǎn)和做法是很值得商榷的。
首先，實(shí)體公正不像程序公正有相對客觀、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不同的人對同一案件的實(shí)體公正問題有不同的理解和處理方案。法官審查當(dāng)事人撤銷仲裁裁決申請時(shí)，主要聽一方當(dāng)事人的陳述，看一方當(dāng)事人提供的材料，不是由當(dāng)事人雙方就案件是非曲直進(jìn)行舉證、質(zhì)證，按照直接言詞原則，進(jìn)行開庭審理。以這種方式得出的案件實(shí)體性的判斷也可能存在實(shí)體不公的問題。而且，這種實(shí)體判斷不可能在裁定書上寫明，卻又導(dǎo)致撤銷仲裁裁決的后果。即便當(dāng)事人對此有意見，也無從答辯并獲得相應(yīng)的救濟(jì)。因此，這種變相實(shí)體審查可能導(dǎo)致程序和實(shí)體上的雙重不公。
其次，強(qiáng)調(diào)法院對仲裁裁決進(jìn)行程序?qū)彶椋⒉灰馕吨俨脝T、仲裁機(jī)構(gòu)的枉法徇私可以不受制約。仲裁與訴訟一個(gè)重要區(qū)別是當(dāng)事人對仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員的選擇權(quán)。如果仲裁不公，仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員很容易被淘汰出局，這是仲裁與訴訟不同的市場制約機(jī)制，深化仲裁機(jī)構(gòu)體制改革，就是要強(qiáng)化這種機(jī)制對仲裁機(jī)構(gòu)制約作用。法院對仲裁裁決的司法監(jiān)督作用是有限度的，不可能解決仲裁裁決的所有問題。法院的監(jiān)督與市場的監(jiān)督應(yīng)保持一種平衡，有一個(gè)合理尺度。實(shí)際上，法院對仲裁實(shí)體審查介入越多，自己卷入爭議的風(fēng)險(xiǎn)越大，責(zé)任越重，加上這種監(jiān)督程序本身也有一定缺陷，有待完善，弄不好，想解決的問題沒有解決，又增加了許多新的問題，違背了設(shè)立仲裁機(jī)制的初衷。也與仲裁法五十八條規(guī)定不符。
2006年8月23日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國仲裁法〉若干問題的解釋》體現(xiàn)了支持仲裁發(fā)展的理念，對解決仲裁法執(zhí)法中的問題產(chǎn)生了很大的推動(dòng)作用，受到仲裁界的普遍贊揚(yáng)。我們希望，隨著實(shí)踐的發(fā)展，最高法院能夠繼續(xù)針對新情況，新問題，做出相應(yīng)的司法解釋，北仲也愿意在仲裁司法監(jiān)督問題調(diào)研方面提供相應(yīng)的協(xié)助和支持。
（六）加強(qiáng)仲裁法的宣傳工作，尤其是加強(qiáng)對相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和仲裁機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的仲裁法培訓(xùn)工作，宣傳現(xiàn)代仲裁理念。建議全國人大常委會(huì)相關(guān)部門能夠組織仲裁法執(zhí)法檢查，對于仲裁法執(zhí)法效果進(jìn)行客觀評估，人大常委會(huì)參與仲裁法立法的同志能夠撰寫文章，宣傳仲裁法的立法背景基本原則，正本清源，糾正錯(cuò)誤的思想和觀點(diǎn)。
二、大力開展調(diào)解工作
為了鼓勵(lì)社會(huì)各界力量開展調(diào)解工作，建議解決好兩個(gè)問題:
（一）解決通過調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的法律效力問題。2002年《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》規(guī)定“在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議”，“凡調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的，不違反國家法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害國家、集體、第三人及社會(huì)公共利益，不具有無效、可撤銷或者變更法定事由的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，并以此作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，法院的裁判維護(hù)調(diào)解協(xié)議的法律效力。”這對人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。建議最高人民法院能夠通過司法解釋，賦予通過其他組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以上述法律效力，以便動(dòng)員社會(huì)各方力量進(jìn)行調(diào)解工作，化解矛盾，鼓勵(lì)友善、信賴與合作，促進(jìn)和諧發(fā)展。對國家來說，這只是一項(xiàng)政策投入，不需要增加財(cái)政開支和其他社會(huì)成本，何樂不為？
（二）解決調(diào)解人員、調(diào)解機(jī)構(gòu)的利益問題。只要不是憑借行政權(quán)力調(diào)解，或者是政府出資設(shè)置的專家調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)允許從事民商事調(diào)解工作的調(diào)解員、調(diào)解機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用，國家對調(diào)解收費(fèi)實(shí)行減稅、免稅優(yōu)惠政策。因?yàn)椋{(diào)解與仲裁一樣都是憑借從業(yè)人員個(gè)人信譽(yù)、專業(yè)素質(zhì)和能力提供的一種專業(yè)服務(wù)。調(diào)解事業(yè)發(fā)展的好壞取決于調(diào)解人才的數(shù)量和質(zhì)量。與訴訟、仲裁相比，調(diào)解更倚重調(diào)解員的個(gè)人魅力、專業(yè)素質(zhì)、調(diào)解的技巧和能力。解決調(diào)解員、調(diào)解機(jī)構(gòu)利益問題的有利之處是：首先，這是對調(diào)解勞動(dòng)的承認(rèn)和尊重，既然我們可以承認(rèn)尊重科技人員、律師的勞動(dòng)價(jià)值，為什么不能承認(rèn)尊重調(diào)解員的勞動(dòng)價(jià)值。其次，有利于吸引更多優(yōu)秀人才從事調(diào)解工作，這是利用市場的手段，通過市場競爭機(jī)制，促進(jìn)調(diào)解員、仲裁機(jī)構(gòu)注重信譽(yù)，提高調(diào)解工作的公正性、專業(yè)性。其三，可以形成一種鼓勵(lì)調(diào)解員學(xué)習(xí)提高的良性機(jī)制。有回報(bào)預(yù)期就會(huì)激勵(lì)學(xué)習(xí)投入，就可以促使調(diào)解員不斷學(xué)習(xí)，知識更新，提高調(diào)解技巧和能力，滿足社會(huì)調(diào)解需求。從而也帶動(dòng)調(diào)解培訓(xùn)、教育的發(fā)展。其四，這可逐步形成以調(diào)解為業(yè)的職業(yè)群體，不僅能滿足商事調(diào)解的需要，也會(huì)成為推動(dòng)調(diào)解事業(yè)發(fā)展的重要力量。美國近些年調(diào)解事業(yè)非常發(fā)達(dá)，這與他們擁有大批的合格的調(diào)解人才有關(guān)，美國有一、兩萬有相應(yīng)資歷、經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員，其調(diào)解的發(fā)展甚至有超過仲裁的勢頭。這樣做會(huì)不會(huì)增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)？我想我們應(yīng)該相信當(dāng)事人的判斷力，調(diào)解是自愿，當(dāng)事人肯付費(fèi)調(diào)解，是因?yàn)樗麄兿嘈胚x擇這種解決爭議方式比選擇其他方式更為經(jīng)濟(jì)有效。否則，當(dāng)事人不會(huì)掏錢購買調(diào)解服務(wù)。對調(diào)解員、調(diào)解機(jī)構(gòu)來說，必須能通過調(diào)解幫助當(dāng)事人解決問題，否則，即便有收費(fèi)權(quán)利也未必能夠收到錢。
（三）大力開展多元化爭議解決機(jī)制的教育培訓(xùn)工作
1．建議我國高校法學(xué)院的課程設(shè)置，增設(shè)訴訟以外替代性爭議解決的教學(xué)內(nèi)容。目前，高校在仲裁、調(diào)解方面的教學(xué)內(nèi)容較少，而且，教學(xué)內(nèi)容主要是理論知識的介紹，缺乏實(shí)踐性、操作性的經(jīng)驗(yàn)、技能方面的訓(xùn)練，教學(xué)與實(shí)踐脫節(jié)。與之相比，美國高校法學(xué)院這方面教學(xué)十分發(fā)達(dá)，不僅多數(shù)高等院校法學(xué)院都設(shè)有包括訴訟、仲裁、調(diào)解及其他爭議方式的爭議解決專業(yè)課程（每年社會(huì)上對這種專業(yè)教學(xué)情況進(jìn)行評比，促進(jìn)這方面教學(xué)發(fā)展），并且，注重教學(xué)內(nèi)容的實(shí)踐性操作性，既適合在校生，也適合那些來自行政機(jī)關(guān)、法院、企業(yè)、非政府組織的工作人員。學(xué)生在上學(xué)期間就到法院或仲裁、調(diào)解組織實(shí)習(xí)或當(dāng)義工，運(yùn)用學(xué)到的知識技巧進(jìn)行調(diào)解，積累經(jīng)驗(yàn)。這一方面提高了院校學(xué)生的就業(yè)能力，一方面又為爭議解決機(jī)構(gòu)提供了人才支持。希望教育行政主管部門、高等院校能夠有這方面的前瞻性考慮，通過引進(jìn)、合作方式，盡快開展這方面的教育培訓(xùn)工作。
2．動(dòng)員法院、仲裁機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會(huì)、高等院校、行業(yè)學(xué)會(huì)，開展調(diào)解員培訓(xùn)工作。
3．加強(qiáng)與國外調(diào)解機(jī)構(gòu)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，引進(jìn)調(diào)解知識、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。北仲制定了獨(dú)立的調(diào)解規(guī)則，該規(guī)則于今年4月1日生效，目前已受理幾起調(diào)解案件。為了提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)和能力，今年3月我們與美國派普丹大學(xué)法學(xué)院斯特勞斯?fàn)幾h解決中心合作培訓(xùn)了一期調(diào)解員，效果非常好。我們計(jì)劃12月再次進(jìn)行合作培訓(xùn)。
總之，我們希望社會(huì)各方能關(guān)注支持多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，北仲也愿意在這方面擔(dān)當(dāng)我們的社會(huì)責(zé)任，盡我們的一份力量。